Az Európai Unió Tanácsának soros elnöki tisztségének betöltése nem könnyű szerep, ráadásul Magyarországra nehéz időben került sor, hogy bizonyítson. Ennek tükrében a magyar elnökséget lehetne vagy csak jól, vagy csak rosszul is értékelni. Azonban bizonyos tényezők mindenképpen hozzájárultak, amiért Magyarország nehezebben tudta teljesíteni az elvárásokat.
Amivel szembe kellett nézni
2011 januárjában az elnökség zajos botrányokkal kezdődött, amire rányomta a bélyeget a belpolitikai konfliktusok és kormányzati intézkedések (a médiatörvény ügye, az alkotmányozás, a válságadók, az MNB elnököt ért támadások), amelyeket így nem lehetett házon belül megoldani, hanem az egész Unió szeme elé került. Az elnökség fél évére esett több jogszabály (a médiatörvény, az Alkotmány) elfogadása, amely meggyőződésem szerint szerencsétlen időzítés volt, ugyanis nemcsak hazai, hanem hangos és kritikus nemzetközi bírálatokat is kapott a kormány. A magyar elnökség első hónapjaira kétségtelenül hatással volt a 2010 decemberében kirobbant botrány a médiatörvény körül. Habár január 19-én Orbán Viktor az Európai Parlamentnek az elnökség programját mutatta be, a legnagyobb hangsúlyt mégis a jogszabály bírálata jelentette.
A kihívások között első helyen az euró övezet válsága szerepelt, de 2011 első féléve olyan – előre be nem tervezhető – nemzetközi eseményeket (az arab-tavasz eseménysorozatai, a menekültáradat kezelése, a fukushimai katasztrófa vagy az euró válság) is hozott, amelyek megoldása közös külpolitika kialakítására kényszerítette Európát. Hogy mi volt az egységes külpolitika? A közösség itt kudarcot vallott, a felek nehezen tudtak koherens egyességre jutni.
Ami teljesült, de mennyire volt reális az elnökségi program?
„Az elnökség kulcsszerepet játszik abban is, hogy az irányítása alá tartozó félévben milyen ügye kerülnek az Unió érdeklődésének homlokterébe. […] A soros elnökség hatékony ellátása nem könnyű feladat, de sikeres teljesítése nagymértékben növelheti az érintett ország EU-n belüli és nemzetközi presztízsét egyaránt.”[1]
A 2010. december 22-én elfogadott kormányhatározat négy prioritást tűzött ki: a gazdasági növekedés elősegítését a gazdasági kormányzás erősítésével, közös politikák megerősítését, a polgárokhoz közelebb hozni az Uniót, és folytatni a bővítési tárgyalásokat.[2] Az euró övezet válsága, az Unió hosszú távú költségvetésével kapcsolatos tárgyalások, valamint a roma kisebbség integrálódása mellett a kihívások között szerepelt a schengeni övezet bővítése.
A Külügyminisztérium összefoglalója szerint Magyarország példamutatóan telesítette a legfontosabb célkitűzéseket. A horvát csatlakozást illetően Martonyi János külügyminiszter „abszolút optimista” volt, a schengeni bővítést pedig „óriási munkának” nevezte. A bevándorlás kapcsán elismerte, hogy „óriási kihívást” jelent Európának, ennek kezelésére viszont egy közös bevándorlási és menekültügyi politikára van szükség.[3]
Egyik nagy téma a romák társadalmi integrációja volt, amelyet sikerült elfogadtatni, a Horvátország csatlakozási tárgyalásai pedig lényegében az év közepére lezárultak. Azonban nem sikerült elérni a magyaroknak Románia és Bulgária csatlakozását a schengeni övezethez.
A Duna- és a romastratégia a régiónak volt fontos. A romastratégia egyszerű célkitűzéseket fogalmazott meg, például, hogy minden roma gyerek végezze el az általános iskolát, kapjanak a piacon életképes szakmát a romák, a részletek kidolgozását azonban a tagállamokra bízza, és csak annyit ír elő, hogy a kérdésekkel foglalkozni kell. Hasonlóan megfoghatatlan elképzelések halmaza a Duna-stratégia is. Hogy pontosan mit takar a stratégia, milyen határokon átívelő fejlesztési programok, együttműködések segítik a Duna-menti országok fejlődését, ugyancsak kevés konkrétumot takar. Így a fent említett két stratégia is csak egy keret, amibe jól illeszkedik az Unió eddigi politikája. A deklarációkat, célkitűzéseket így nem volt nehéz elfogadtatni, mint ahogyan a négy prioritás sem, amik puszta általánosságoknak tűntek.
A legfontosabb vállalás
Orbán Viktor nevezte a magyar elnökség egyik legfontosabb vállalásának a közös gazdasági kormányzásról szóló jogszabálycsomagot, röviden a hatos csomagot.[4] A „magyar elnökség álmát”[5] mégsem az utolsó napon, hanem szeptember végén fogadta el Európai Parlament, ami azért jelentős, mert az euró bevezetése óta talán az EU-gazdaságpolitikájára gyakorolja a legnagyobb változást – még úgy is, hogy Magyarország nem tagja az euró zónának –, hiszen lényegében felügyelet alá kerül valamennyi tagállam költségvetése, az eladósodás és a maastrichti kritériumok könnyebb betartása. A jogszabálycsomag tető alá hozását természetesen nagyban segítette, hogy a tagállamok vezetői elkötelezték magukat, a megállapodást mindenképpen létrejön, amit már decemberben elhatározták. A költségvetés ilyen szintű, központi szabályozása, büntethetősége pedig egyértelmű hosszú távú hatása, hogy a föderalizmus irányába kormányozza az Uniót, és előre menekül a súlyosabb gazdasági vészhelyzet elől.
Nem ment
Az elnökségi félév csúcspontját a májusi Keleti Partnerség találkozó jelentette volna, amire Budapestre várták Hillary Clinton amerikai külügyminisztert is. Az elnökség második hónapjában már tudni lehetett, a hat hónap legnagyobb eseménye a francia diplomácia miatt elmaradt, és áttolódott a lengyel elnökség idejére. Az Unió történetében példátlan fordulatot jelentett, hogy egy hivatalban lévő elnökség elveszítse a számára deklaráltan legfontosabb hazai esemény megrendezésének lehetőségét.[6]
A Keleti Partnerség-csúcs februári elhalasztása után újabb, kisebb pofon érte a magyar elnökséget: márciusi EU-csúcs előkészítését a Tanács állandó elnöke és a Bizottság elnöke, José Manuel Barroso magához vonta. Mindezek háttere, hogy a 2010-es spanyol elnökségtől kezdve új helyzet állt elő: már nem a tagország miniszterelnök, hanem az Európai Tanács elnöke, Herman Van Rompuy látta el az elnöki teendőket. A magyar elnökség zajlott először Brüsszelen kívül azóta, hogy Rompuy ténylegesen elkezdetett dolgozni, ugyanis a spanyol elnökség alatt még csak alakult a szerepe. A soros tanácsi intézmény-átalakítással az államminiszterré kinevezett államtitkárok vezették az üléseket, az állandó elnök pedig irányította a Tanácsot.
Ezek a változások a magyar miniszterelnök súlyára nézve gyengítő tényezőt jelentett. Nem is meglepő, ha több fontos csúcsra meg se hívták Orbán Viktort. A magyar miniszterelnök szerepe kiüresedett, kevésbé volt súlyos a korábbi gyakorlathoz képest: Rompuy vezeti a kormányfőket tömörítő Európai Tanácsot, így Orbán Viktor több fontos csúcstalálkozón (például a Líbiai-csúcson) nem is vett részt, vagy a „Paktum az Euróért” nevű javaslat márciusi EU-csúcson, ahol euró zóna tagállamai állapodtak meg a lényegi kérdésekről. A rendkívüli csúcsértekezlet kaotikusnak bizonyult: gazdasági kormányzás jövőjéről szóló tanácskozásra a magyar kormányfő ugyancsak nem vett részt.
Őrjöngés és a kormány kedvesebb arca
A nemzetközi közvéleménytől kevés jó osztályzatot kapott Magyarország. A külföldi sajtó jó része nem is az elnökséget, hanem a korábban említett belpolitikai ügyeket bírálta, ezek közül is a médiatörvényt a legkritikusabban.
Az országot már januárban úgy értékelték, hogy a médiatörvény körüli vita fogja beárnyékolni az elnökséget.[7] Egyes vélemények már odáig mentek el, hogy a médiareform felveti a kérdést azzal kapcsolatban, hogy vajon Magyarország alkalmas-e egyáltalán a soros uniós elnökség ellátására?[8]
Az utóbbi felvetés meglehetősen eltúlzottnak tűnik, hiszen a két tényezőnek kevés köze van egymáshoz. Attól, hogy egy országban nem tetsző médiaszabályozás valósult meg, még nem kizáró oka az elnökség sikeres menedzselésének és az előre kitűzött prioritások véghezviteléhez. Ugyanakkor kétségtelen, hogy egy kevésbé demokratikusnak tartott szabályozás aggályokat vet fel, de kijelenthető, alkalmassági aggályokat nemigen jelenthet.
Az Economist az elnökség féléves tevékenységének értékelésében úgy fogalmazott, hogy a „Fidesz-kormány büszke” arra, hogy a magyar elnökség utolsó napján lezárult horvát csatlakozási tárgyalásokat, a gazdasági kormányzást, a Duna-stratégiában elért eredményeket, ugyanakkor a brit gazdasági-politikai lapnak nyilatkozó diplomata szerint ezek az eredmények csupán csak fél siker, de ennek ellenére Magyarország teljesítette az előre meghatározott prioritásokat, de az elnökségre árnyákot vetett a médiatörvényt és az Alkotmányt ért bírálatok.[9]
Talán a német lapokból érkeztek a legkritikusabb hangok. A Süddeutsche Zeitung publicistája habár úgy vélekedett, hogy Magyarország jól teljesítette elnökségi feladatait, az ország azonban rémisztően megváltozott, a törvényhozás területén bemutatott őrjöngésével magára haragította az EU-t.[10] Ugyancsak kritikus vélemény érkezett a Die Welt „Európa Vadkelete” címmel írt cikkéből: az egy éve hatalom lévő kormány gyengítette a hatalmi ágak megosztását, aláásta az alkotmánybíróságot, és a médiatörvény is számos kritikát kapott. Ugyanakkor elismerték, hogy nem várt eredményekkel is járt a soros elnökség: az év elején még aligha adott volna bárki is esélyt a magyar külügyminiszter, Martonyi János azon kijelentésének, amely szerint június végéig sikerrel lezárulhatnak a Zágrábbal való csatlakozási tárgyalások.[11] Az osztrák Der Standard június végén közölt elemzése pedig arról számolt be, Magyarország elszalasztotta azt a lehetőséget, hogy nemzetközi súlya legyen, ugyanis az elnökség alatt vitte véghez azokat a lépéseket, amelyekkel a hatalmát bebetonozta a kormány.[12]
A fenti gondolat lehet az elnökség értékelésének sarkalatos megállapítása. Álláspontom megegyezik a liberális lap gondolataival, azaz ha Magyarország valóban nem az elnökség idejére időzíti a fentebb említett lényeges jogszabályalkotásokat és a hatalomkoncentráló intézkedéseket, kevesebb bírálatot, és ezzel együtt kedvezőbb képet alakíthatott volna ki magáról az Unióban. Kérdés, akarta-e egyáltalán az Orbán-kormány a kedvesebb arcát mutatni Brüsszel felé, amikor a függetlenséget féltő miniszterelnök szájából olyan kijelentés hangzott el március 15-én, hogy „nem fogjuk engedni, hogy Brüsszelből diktáljanak nekünk.”[13]
Spanyol belgák
A magyar elnökség volt az első olyan elnökség, amelynek a feladatait az Európai Unió alapszerződése pontosan rögzítette. Magyarország Spanyolországgal és Belgiummal egy elnöki triót alkotva elnökölt az Európai Unió Tanácsában. 2010-ben az elnökségi trió első két tagja, Spanyolország és Belgium volt az elnöklő ország. Ha megnézzük a spanyol elnökségeket, egyértelműen szerencsésnek mondhatja magát Magyarország. Spanyolország 2010 első felében ellátott elnökségét kudarcok és botrányok jellemezték. Habár Belgiumnak az elnökség alatt nem volt nem zárultak le a kormányalakítási tárgyalások, nyugodtan vághattak neki a félévnek, hiszen rutinos szereplőként, már 12. alkalommal látták el a tisztséget. Ennek ellenére Belgium sem volt könnyű helyzetben: utat kellett találni a gazdasági válságból, így az elnökség főbb prioritásai is a válság leküzdését célozták, ami nagyobb kaliberű feladat, mint a magyar célkitűzések.
Képességek és határok
A hivatalos, sikeres értékeléssel szemben álláspontom, hogy a magyar elnökség több célkitűzését sem tudta megvalósítani, ugyanis az euró válság miatt a fő hangsúly áttolódott a válságkezelésre és az ehhez szükséges alapszerződés-módosítására. Különösen nehéz feladat úgy kezelni az euró zóna válságát, ha annak Magyarország nem is tagja: így kellett Matolcsy György Nemzetgazdasági miniszternek elnökölnie az ECOFIN Tanács üléseit – nem beszélve a kormány euró szkeptikusságáról.
A fent leírtakat figyelembe véve, a magyar elnökséget semmiképpen sem szabad kudarcként leírni, ugyanakkor nem is lehet mindent elsöprő eredményként értékelni. Voltak sikerek. Magyarország jól menedzselte, irányította a kulcsfontosságú európai ügyeket, a kritikák hatására gyorsan módosította a médiatörvényt, de az EU alapvetően az ülések lebonyolítását várta el a magyar diplomáciától, amely alatt Magyarország megismerhette belülről is az uniós gépezet működését, nem mellesleg felmérhette saját lehetőségeit, érdekérvényesítő képességeit, s főleg annak határait.
---
[1] Kende Tamás – Szűcs Tamás szerk. (2005): Európai közjog és politika, 232-233. o., Osiris Kiadó
